Kodeks etyki radnych uważany jest za niewładczy akt, poprzez który radni danego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dobrowolnie zobowiązują się do przestrzegania wybranych zasad etycznych. Preambuły do poszczególnych kodeksów są do siebie zbliżone, wskazując, że zawierają one „zasady, które winny być stosowane przez każdego radnego” (Kodeks Etyki Radnego Powiatu Poznańskiego) oraz stanowią gwarancję „zaufania mieszkańców do skutecznych i uprawnionych działań radnego na rzecz dobra wspólnego” (Kodeks Etyki Radnego Miasta Torunia). Kodeksy mają „uświadamiać o etycznym wymiarze pracy radnego” oraz wzywać radnych do „podjęcia pracy nad sobą, aby samorządność i samorządy utrzymywały prestiż społeczny i były ostoją zaufania społecznego” (projekt Kodeksu Etycznego Radnego Powiatu Piaseczyńskiego). Wszystkie analizowane przeze mnie preambuły do kodeksów etyki radnych określają jako najważniejszy cel ich przyjmowania zwiększenie zaufania społecznego do członków organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.
Odrębnym zagadnieniem pozostaje charakter prawny oraz dopuszczalność przyjmowania takich kodeksów przez radnych. W niniejszym artykule zamierzam udzielić odpowiedzi na pytanie, czy na gruncie obowiązującego prawa rady są uprawnione do ich przyjmowania, jak również czym w sensie formalnym jest taki akt. W podsumowaniu poddaję także analizie sens i potrzebę uchwalania takich kodeksów.
Charakter prawny kodeksów etyki radnych
Analizując przyjęte przez poszczególne rady kodeksy etyki nie da się przyporządkować wszystkich tych aktów do jednej kategorii formalnej. Wynika to stąd, że część organów stanowiących decydowała się na przyjęcie kodeksu w formie głosowania, przeprowadzonego po uprzednim wpisaniu projektu do porządku obrad przez przewodniczącego rady (m.in. Rada Miasta Szczecina, Rada Powiatu Sieradzkiego, Rada Miasta Milanówka czy Rada Miasta Częstochowy). Inne z kolei decydowały się na publiczne odczytanie poza porządkiem obrad sesji wcześniej zaakceptowanego w sposób nieformalny projektu, pod którym ewentualnie mogli podpisać się wszyscy bądź niektórzy radni.
Różnica między obiema formami przyjęcia kodeksu jest zasadnicza. Determinuje ona charakter prawny przyjmowanego aktu oraz może ewentualnie przyczynić się do jego zakwestionowania (bądź nie) przez organ nadzoru.
W pierwszym przypadku, niezależnie od tytułu przyjętego aktu, mamy do czynienia z uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego ze wszystkimi tego konsekwencjami. Oznacza to, że taki akt podlega kontroli organu nadzoru oraz sądów administracyjnych, a więc w przypadku stwierdzenia naruszeń może zostać uchylony.
Argumentem podnoszonym przeciw takiej diagnozie stanu prawnego są wspomniane tytuły aktów, umieszczane w nagłówkach dokumentu. Rady bowiem rzadko decydują się na użycie w tytule aktu wprowadzającego kodeks etyki słowa „uchwała” (jednym z wyjątków jest Rada Miasta Szczecina), zazwyczaj zastępując go zwrotami w rodzaju „stanowisko”, „apel”, „deklaracja”, „rezolucja”, „opinia” czy podobnymi. Celem takich zabiegów jest przekonanie opinii publicznej, że tak przyjęty kodeks bądź inne oświadczenie wiedzy lub woli rady nie jest uchwałą. Przyjęcie takiego założenia miałoby daleko idące konsekwencje, mianowicie oznaczałoby, że akt nie podlegałby kontroli organu nadzoru. Tymczasem o statusie prawnym danego dokumentu nie rozstrzyga nadruk na papierze, tylko spełnianie zawartych w przepisach oraz orzecznictwie wszystkich standardów prawa przewidzianych dla tego aktu. Rada, jak każdy organ kolegialny, wypowiada się co do zasady w formie uchwał. W związku z tym założenie, że „deklaracja” rady w sprawie przyjęcia kodeksu etyki nie jest uchwałą, należy ocenić jako błędne.
Moją opinię w tej sprawie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku WSA w Gdańsku z 13 października 2016 r. stwierdzono, że „typową formą wyrażania woli przez organ kolegialny administracji publicznej – a takim organem jest rada miasta – jest uchwała (art. 14 ustawy). Zdaniem sądu z zakresu przedmiotowego art. 14 ustawy nie należy wykluczać uchwał intencyjnych, opinii czy wszelkich innych oświadczeń woli lub wiedzy rady gminy. Tytuł czy nazwa nadana aktowi podjętemu przez organ kolegialny nie zmienia oceny charakteru prawnego takiego aktu”. I dalej – „W ocenie Sądu tego rodzaju akt, jaki został w niniejszej sprawie podjęty przez Radę Miasta, niezależnie od tego, czy został nazwany apelem czy stanowiskiem, jest uchwałą Rady Miasta i jest formą wypowiadania się przez ten organ. Nie ma żadnych podstaw prawnych, by wyłączać jakieś uchwały spod kontroli ich zgodności z prawem przez organ nadzoru.” (zob. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 781/16).
W drugim przypadku, tj. w sytuacji, gdy kodeks etyki nie zostanie uchwalony w głosowaniu, a jedynie odczytany i ewentualnie podpisany przez radnych poza porządkiem obrad danej sesji (np. w punkcie „oświadczenia radnych”), nie stanowi on aktu wywołującego jakiekolwiek skutki prawne. Tak przyjęty kodeks etyki nie jest uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, co oznacza, że nie podlega kontroli organu nadzoru. Kodeks etyki stanowi wówczas oświadczenie woli, które powinniśmy odnosić nie do danej rady jako organu administracji publicznej, tylko do poszczególnych radnych, którzy korzystając ze swoich praw publicznych, zdecydowali się pod nim podpisać.
Legalność przyjmowania kodeksów etyki radnych
Istotnym zagadnieniem pozostaje ocena legalności przyjmowania kodeksów etyki radnych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego na gruncie obowiązującego ustawodawstwa. Odpowiedź na to pytanie nie jest prosta i może się różnić w zależności od sposobu przyjęcia tego aktu oraz jego treści.
Bez wątpienia z góry jako nielegalne należy uznać wszelkie kodeksy etyki, które za naruszenie określonych w nich norm przewidują sankcje dla radnych. Ustawy samorządowe nie dają bowiem żadnemu organowi rady ani innym radnym podstawy prawnej do oceny sprawowania mandatu przez radnego. Co więcej, przepisy przewidują, że mandat radnego każdego z trzech szczebli samorządu terytorialnego ma charakter mandatu wolnego. Przyjmuje się, że skoro radny nie jest związany instrukcjami mieszkańców, to tym bardziej nie powinien być związany instrukcjami lub ocenami innych radnych bądź organów rady. Sytuacja mogłaby być inna, gdyby ustawy samorządowe wprost przewidywały możliwość tworzenia mechanizmów karania radnych w ramach wewnętrznej organizacji rady. Na dzień dzisiejszy brak jest ku temu podstaw prawnych.
Moje stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku WSA w Kielcach z 14 listopada 2014 r. uznano za niedopuszczalne przepisy prawa miejscowego wprowadzające w gminie Szydłów nowy organ, jakim była „komisja regulaminowa”, upoważniona do oceniania postępowania radnych oraz karania ich za nieetyczne zachowanie. W uzasadnieniu do orzeczenia czytamy, że badane regulacje „bezspornie muszą zostać uznane za próbę ograniczenia sprawowania mandatu przez radnego. Mandat radnego jest mandatem wolnym. Radny reprezentuje całą wspólnotę samorządową, czyli mieszkańców gminy. Równocześnie mieszkańcy nie mogą zmusić radnego do ściśle określonych zachowań, a za podejmowane działania radny ponosi przed wyborcami jedynie odpowiedzialność polityczną, czyli podczas wyborów do rady następnej kadencji. A zatem skoro wyborcy nie mogą ograniczać swobody radnego w wykonywaniu jego mandatu, to tym bardziej rada gminy, ani jej przewodniczący nie mogą (bez wyraźnej podstawy ustawowej) dodatkowo krępować radnego. W szczególności nie wolno tym organom stosować wobec niesumiennego radnego żadnych środków dyscyplinujących” (zob. wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 764/14).
Pogląd wyrażony w przedmiotowym wyroku jest powszechnie przyjmowany przez inne sądy administracyjne oraz organy nadzoru (m.in. w orzeczeniu NSA z 17 listopada 1997 r., sygn. akt SA/Wr 2515/95).
W związku z tym negatywnie pod kątem spełniania kryterium legalności należy ocenić przyjęte niedawno (listopad 2016 r.) stanowisko Rady Miejskiej w Częstochowie, wprowadzające Kodeks Etyki Radnych Miasta Częstochowy. Wspomniany Kodeks w § 8 przewiduje bowiem ocenianie radnych przez Komisję Praworządności i Samorządu Rady Miasta Częstochowy na wniosek złożony przez przynajmniej 4 radnych. Wprowadzanie przepisów prawa miejscowego zezwalających na karanie lub ocenianie radnych przez organy rady stanowi rażące naruszenie prawa.
W przypadku kodeksów etyki, które nie zawierają norm służących karaniu lub ocenianiu radnych, kwestia wciąż pozostaje dyskusyjna. W mojej ocenie poważne wątpliwości budzi przyjmowanie kodeksów w formie uchwał organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Za uprawniony uważam zarzut, że zarówno w przypadku gminy, jak i powiatu oraz województwa nie da się znaleźć podstawy prawnej dla przyjęcia takiego aktu. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie wyposażył organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w prawo do określenia zasad wykonywania mandatu przez radnych. Co więcej, tak jak stwierdzono wyżej, mandat radnego gminy, powiatu i województwa jest mandatem wolnym. Oznacza to, że prawo do określania w granicach prawa sposobu wykonywania mandatu leży w gestii radnego i podlega ocenie wyborców w kolejnych wyborach samorządowych, o ile radny zdecyduje się na ponowny start. Określanie w uchwale (stanowisku, deklaracji) rady norm, którymi powinien kierować się radny, może zatem zostać uznane za ograniczanie jego mandatu. W szczególności dotyczy to sytuacji radnych, którzy z różnych względów zdecydowaliby się głosować przeciw uchwale wprowadzającej kodeks.
Moją opinię podzielił WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu do orzeczenia z 21 listopada 2005 r., w którym czytamy, że „ustawodawca w ogóle nie przewiduje – w aktualnie obowiązującym porządku prawnym – możliwości uchwalania „Kodeksu etyki radnego (określonej gminy)”. Dopuścił natomiast wyraźnie taką możliwość w odniesieniu do niektórych grup zawodowych, np. lekarzy” oraz że „skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem Wojewoda D. trafnie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego przez Gminę rozstrzygnięcia nadzorczego, iż uchwała Nr [...] Rady Miasta B. z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie przyjęcia Kodeksu etyki radnego Rady Miasta B. podjęta została w istocie bez podstawy prawnej” (zob. wyrok WSA, sygn. akt III SA/Wr 216/05).
Oznacza to, że najistotniejszą wątpliwością dotyczącą legalności przyjmowania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego kodeksów etyki radnych jest brak podstawy prawnej. Inne pojawiające się wątpliwości dotyczą naruszania zasady wolności mandatu radnego oraz powtarzające się w wielu kodeksach powielanie norm ustawowych, statutowych, regulaminowych czy treści ślubowania.
Brak odpowiedniej delegacji ustawowej w mojej ocenie powoduje, że w przypadku rady powiatu i sejmiku województwa możemy jednoznacznie stwierdzić, iż przyjęcie kodeksu etyki jest naruszeniem prawa. Dyskusyjna pozostaje sytuacja rad gmin, spośród których wiele przyjmowało kodeksy powołując się na art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. domniemanie kompetencji gminy w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym oraz art. 18 ust. 1 ustawy, tj. zasadę domniemania kompetencji rady gminy.
Uważam, że taka interpretacja nie jest trafna. Tak jak wskazał WSA we Wrocławiu w cytowanym orzeczeniu z 12 listopada 2005 r., ustawodawca nie przewidział możliwości uchwalania kodeksu etyki radnego określonej gminy, jednocześnie dopuszczając taką możliwość w odniesieniu, m.in. do lekarzy. Sytuacja radnych jest na tyle specyficzna, że władztwo organów stanowiących, których są członkami, terytorialnie ograniczone jest do obszaru konkretnej gminy/powiatu/województwa. Jednak kwestia zasad etycznych, którymi powinni kierować się radni, jest sprawą ponadlokalną. Obejmuje wszystkich radnych gminnych, powiatowych oraz wojewódzkich w skali kraju. W uzasadnieniu do wspomnianego orzeczenia stwierdzono, że „przyjęcie w tym wypadku kompetencji rady każdej gminy, rady powiatu bądź sejmiku samorządowego mogłoby skutkować przyjęciem przez każdy z tych organów odmiennego, różniącego się między sobą, katalogu zasad, a przecież nie sposób twierdzić, że obyczaje, moralność (etyka) są różne dla różnych grup radnych” (zob. wyrok WSA, sygn. akt III SA/Wr 216/05).
Odmienny pogląd w tej sprawie wyraził NSA w wyroku z 17 czerwca 2005 r., przyznając radzie gminy kompetencję do uchwalenia kodeksu etyki na podstawie wspomnianych przepisów określających domniemanie właściwości gminy w sprawach lokalnych oraz ogólnych zasad konstytucyjnych (m.in. zasady demokratycznego państwa prawnego). Niemniej jednak przyjmując, że uznajemy przedmiotowe rozstrzygnięcie NSA za zasadne, kompetencja uchwalania kodeksów etyki radnych dotyczyłaby wyłącznie rad gmin. W przypadku powiatów i województw podejmowanie takich uchwał mimo wszystko trzeba uznać za niedopuszczalne.
Artur Tusiński
burmistrz Podkowy Leśnej
Od kilku lat będąc bardzo uważnym obserwatorem pracy radnych w samorządzie, uważam, że istnieje potrzeba określenia katalogu zasad, wartości i standardów postępowania radnych. Uchwalanie kodeksów etycznych radnych należy do standardów demokratycznej Europy. Jestem zdania, że kodeks etyki radnego powinien dążyć do znalezienia wspólnych wartości, celów, zdefiniować misję pełnionej funkcji oraz być instrukcją postępowania w sytuacjach etycznie wątpliwych. Znaczenie kodeksu polega na dobrowolnym podporządkowaniu się radnych określonym wybranym zasadom etycznym, jak praworządność, rzetelność, odpowiedzialność, bezstronność, jawność i przejrzystość, mającym służyć właściwemu wypełnianiu funkcji publicznej, a jedyną sankcją za naruszenie jego postanowień jest odpowiedzialność polityczna radnych przed wyborcami. Radni powinni traktować wykonywanie mandatu jako służbę publiczną, działając tak, by być wzorem praworządności i prowadzić do pogłębienia zaufania mieszkańców do rady, swoim postępowaniem dając świadectwo pracy rady, współtworząc de facto jej wizerunek. Nie powinni angażować się w przedsięwzięcia, w których może rodzić się podejrzenie, że działania te dotyczą ich interesu lub osób im bliskich, w szczególności gdy chodzi o dostęp do pieniędzy publicznych. I pomimo tego, że normy zawarte w kodeksie etyki radnego mają jedynie charakter deklaratywny, a poddanie się im przez radnych ma charakter dobrowolny, to uważam, że określenie standardów może pełnić istotną funkcję – a mianowicie ograniczy ludzi mniej lub bardziej zniekształcających moralność oraz tych mniej wrażliwych na kwestie odpowiedzialności etycznej.
Marcin Maranda
radny Częstochowy
Stworzyłem kodeks jako zbiór fundamentalnych zasad, którymi w działalności publicznej, ale także w życiu zawodowym i prywatnym, powinien kierować się każdy częstochowski radny. Znałem wyroki sądów administracyjnych i wiedziałem, że radny nie może zostać ukarany za niewłaściwe zachowanie. Dlatego uzasadniając potrzebę wprowadzenie takiego dokumentu, tłumaczyłem, że największa karą i tak jest rozliczenie przez wyborców w trakcie wyborów. Zaproponowałem także, aby komisja praworządności i samorządu, na wniosek czterech radnych, wydawała opinię, w której stwierdza czy radny zachował się niezgodnie z kodeksem etyki. Od samego początku podkreślam, że to dokument o charakterze symbolicznym i pomocniczym.
Pełny tekst w Kurierze Prawnym nr 2/2017
